Postępowanie naprawcze, a prawo dysponowania nieruchomością

[piotrusb]

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1866/14.

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wszczął na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie w budynku mieszkalnym wielolokalowym (tzw. postępowanie naprawcze). Organ ustalił, że właściciele jednego z lokali wykonali bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty obejmujące m.in. powiększenie otworu okiennego. Roboty nie naruszyły jednak istniejącego układu konstrukcyjnego i nie spowodowały pogorszenia warunków użytkowych działki, na której zlokalizowany jest budynek oraz działek sąsiednich. Wykonanie robót nie naruszyło obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. W konsekwencji PINB uznał, że możliwe jest zalegalizowanie tych robót. Organ orzekł o braku podstaw do nakazania właścicielom wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku złożonego odwołania wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że właściciele lokalu nie uzyskali zgody innych współwłaścicieli budynku, w którym znajduje się ów lokal, na wykonanie robót budowlanych. WINB stwierdził jednak, że ani PINB, ani WINB nie są zobligowane do zbadania, czy inwestorzy (właściciele lokalu) posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy pozostali współwłaściciele budynku wyrazili zgodę na wykonanie robót budowlanych. Ewentualny brak takiego prawa lub zgody współwłaściciela może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez sąd powszechny (a nie organ administracji) z uwagi na naruszenie właściwych przepisów prawa cywilnego.

WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 14/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/49A2B5BE20) nie podzielił tej oceny i uchylił decyzje obu organów. Sąd uznał, że wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku, stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ ściana, w której powiększono otwór okienny stanowi część nieruchomości wspólnej. Inwestorzy, zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości, powinni byli legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. np. zgodą pozostałych współwłaścicieli budynku). Posiadanie tego uprawnienia przez inwestorów organy nadzoru budowlanego powinny były zweryfikować w ramach prowadzonego postępowania. NSA podzielił stanowisko WSA oddalając skargę kasacyjną i stwierdzając w uzasadnieniu:

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zakwestionował stanowisko WSA w Gdańsku w zakresie, w jakim wskazuje ono, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego mają obowiązek badania legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku braku takiej zgody organ nadzoru budowlanego powinien podjąć – jak przyjął Sąd - rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie ustalając ww. okoliczności istotnej dla wyniku sprawy, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i z tej przyczyny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni. Uznając za błędne powyższe stanowisko Sądu, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił WSA obrazę prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), łącząc ją dodatkowo z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów postępowania (...)

Odnosząc się do zasadniczego problemu, jaki wymagał rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, należy przypomnieć, że w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco przesądził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć jednocześnie należy, że osią rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego było zagadnienie, czy wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakaz wykonania określonych czynności odnosi się wyłącznie do czynności w znaczeniu materialnoprawnym, czy też obejmować może również czynności procesowe (formalne), w tym przypadku złożenie wspomnianego oświadczenia. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w sentencji uchwały, niemniej w jej uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie można wyłączyć potrzeby badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Nie można nie dostrzegać, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że na tle wykładni pojęcia "doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem" w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były rozbieżne stanowiska. Spotkać można było bowiem poglądy orzecznicze tożsame ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną organu, które wskazywały, że stan zgodny z prawem oznacza wyłącznie zgodność z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Co jednak istotne, po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, na tle rozważanego problemu prawnego wykształciła się wyraźna linia orzecznicza wskazująca na szerokie rozumienie pojęcia zgodności z przepisami prawa, nawiązująca w swojej argumentacji do przytoczonych wyżej motywów zawartych w uzasadnieniu ww. uchwały (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1202/13, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 490/13, wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r. sygn. II OSK 2426/12, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2322/12, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. II OSK 270/12, wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r. sygn. II OSK 887/12; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 2180/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. II OSK 2183/11). W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ta linia orzecznicza została w pełni podtrzymana i nawet, jeżeli nie może być ona uważana za w pełni jednolitą ze względu na dające się zauważyć odosobnione odmienne judykaty, to z pewnością przypisać jej należy walor zdecydowanie dominującej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 912/14, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 870/14, wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. sygn. II OSK 435/14, wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r. sygn. II OSK 320/14, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2367/13, wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r. sygn. II OSK 2079/13). Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, sprowadza się do stwierdzenia, że potwierdzona w sentencji uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jakichkolwiek podstaw odnoszących się do argumentów prawnych oraz aksjologii konstytucyjnego systemu ochrony prawa własności uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane byłaby traktowana jako irrelewantna i z tego względu miałaby ona pozostawać poza kontrolą właściwych organów administracji.

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9D50D219CA

[Pelasia]

Dziękuję bardzo, przyda mi się ta informacja