Wpis do ewidencji gruntów nie pełni dominującej roli źródła informacji dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.
Wiadomość
Autor
piotrusb
.
.
Posty: 5235
Rejestracja: 28-12-2009, 17:51

Wpis do ewidencji gruntów nie pełni dominującej roli źródła informacji dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego

#1 Post autor: piotrusb » 22-02-2021, 16:55

Wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20.
W związku z treścią zarzutów rysują się dwa pytania –
- czy wpis do ewidencji gruntów i budynków ma charakter priorytetowy, wiążący organ wydający zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w związku z tym,
- czy organ zwolniony jest z obowiązku potwierdzenia skutku następującego z mocy prawa przy spełnieniu się określnych okoliczności faktycznych i prawnych, które nie wynikają wprost z wpisu do ewidencji gruntów i budynków lecz można je wywieść z innych, pozostających w dyspozycji organu dokumentów.

Rozważenie przedstawionych, istotnych kwestii wymaga dokładnej analizy zarówno przepisów ustawy przekształceniowej, a w tym ich wykładni funkcjonalnej, jak i przepisów regulujących instytucję "zaświadczenia", o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r., z mocy prawa, dokonuje się przekształcenie w prawo własności dotychczasowego użytkowania wieczystego gruntów zdefiniowanych w ustępie drugim tego przepisu, jako grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędny jest dokument wydany przez właściwy organ określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy przekształceniowej, nazwany w ustawie zaświadczeniem. Jak z powyższego wynika, rola właściwych organów sprowadzona jest do potwierdzenia zdarzenia następującego z mocy ustawy przekształceniowej w stosunku do ściśle określonej kategorii gruntów. W przypadku gruntu odpowiadającego definicji gruntu zabudowanego pozostającego do dnia 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym, potwierdzenie takie powinno zostać wydane, gdyż kwestia przekształcenia nie podlega ocenie organu. Forma potwierdzenia przekształcenia wybrana przez ustawodawcę jest formą znaną w procedurze administracyjnej. "Zaświadczenie", o którym mowa w art. 217- 220 K.p.a w doktrynie scharakteryzowano jako "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ, na żądanie zainteresowanej osoby" (por Kodeks postepowania administracyjnego B. Adamiak, G. Borkowski wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, str. 689).

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w wymienionych przepisach działu VII K.p.a. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca w ustawie przekształceniowej, wybierając formę dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu jako zaświadczenie, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 K.p.a. Zaświadczenie, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego wydawane jest na żądanie osoby, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Tymczasem w ustawie przekształceniowej zaświadczenie wydaje się przede wszystkim z urzędu, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. 2 pkt 1 ). W przypadku, gdy organ nie wyda zaświadczenia z urzędu, powinien dokonać tego na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Wydaje je także albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 2a-ustawy przekształceniowej).

Celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego, jak wcześniej zauważa się, jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej (druk nr 2673 kadencja VIII) ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną stwierdzając, że "w przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie chociaż jednego ze współuprawnionych od decyzji zniweczyłoby cel przekształcenia z mocy prawa, którym jest eliminowanie obecnie występujących problemów z przekształcaniem praw we wspólnotach mieszkaniowych". Dlatego "organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości, a więc te same które są obecnie właściwe do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dokonywania aktualizacji tych opłat, będą wydawały z urzędu zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu".

Bez względu na wskazaną specyfikę postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art 4 ust. 2 pkt 2,3 i 2a ustawy przekształceniowej, w związku z przyjętą przez ustawodawcę formą dokumentu wydawanego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jego wydanie poprzedza postępowanie uproszczone, ograniczone do zbadania treści danych będących w posiadaniu organu. Jak stwierdza się ww. uzasadnieniu projektu ustawy "celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa".

W art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej określono zakres przedmiotowy aktu przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe".

Ponownie odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy wskazać można, że celem projektodawców było, by ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (zamiennie nazywanymi w uzasadnieniu wielolokalowymi), w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Wyjaśniono nadto, że "przyjęcie przesłanki zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie będzie następowało również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Decydujące znaczenie będzie miała przeważająca funkcja mieszkalna budynku. Takie okoliczności nie powinny wyłączać możliwości przekształcenia prawa, gdyż nie niweczą podstawowej funkcji mieszkalnej budynku, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Proponowana konstrukcja art. 1 ust. 2 projektu pozwoli zatem na objęcie projektowanymi przepisami gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca mieszkaniowa, dodatkowa - usługowa. Jak wynika z praktyki powszechne jest - szczególnie w dużych miastach - sytuowanie lokali handlowych i usługowych na parterze budynków mieszkalnych. Zakłada się, że w takich przypadkach wszyscy właściciele lokali w budynku (zarówno mieszkalnych, jak i usługowych) uzyskają udział we własności gruntu w zamian za dotychczasowy udział w użytkowaniu wieczystym. Przekształcenie prawa tylko na rzecz właścicieli lokali mieszkalnych nie byłoby możliwe z uwagi na systemową zasadę, zgodnie z którą użytkowanie wieczyste nie może istnieć na gruncie stanowiącym przedmiot współwłasności publicznej i prywatnej. Rozwiązanie takie uwzględnia również specyfikę rozporządzania rzeczą wspólną".

Jak z powyższego wynika, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazuje się wprost, - "gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny przepisu art. 1, nie spełnia przesłanek ustawowych przekształcenia".

Ustawa przekształceniowa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków, jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Określa się natomiast, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste służą organowi do oznaczenie nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej).

Odpowiadając tym samym na pierwsze z postawionych na wstępie pytań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy przekształceniowej dominującej, a tym bardziej wyłącznej roli źródła informacji.

Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 analizowanej ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje w pełni dotychczasowe stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym organ wydający zaświadczenie w trybie przepisów art. 217 i 218 K.p.a. nie może dokonywać ocen prawnych, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie.

Sąd I instancji zaaprobował stanowisko kontrolowanych organów odmawiające wydania zaświadczenia ze względu na to, że według danych ujawnionych w ewidencji gruntów, budynek skarżącej kasacyjnie ma określoną funkcję handlowo-usługową. Sąd zauważa przy tym, że w dziale [...] księgi wieczystej nr [...] ujawniono mieszkalno-usługowe przeznaczenie budynku a teren, na którym jest wybudowany, stanowi grunt zajęty przez budynki mieszkalne.

Takie stanowisko Sądu I instancji oznacza nieprawidłową interpretację przedmiotowego zakresu ustawy przekształceniowej wynikającego z jej art. 1 ust. 2 pkt 2. Wymagana dla przekształcenia przesłanka zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie następuje również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Mogą to być zatem także budynki, w których występuje funkcja handlowo-usługowa. Decydujące znaczenie będzie miała liczba lokali mieszkalnych w budynku, która musi być przeważająca. Weryfikacja w postaci wyliczenia łącznej liczby lokali usługowych i lokali mieszkalnych umożliwiająca sprawdzenie czy został spełniony warunek definiujący grunt jako zabudowany na cele mieszkaniowe nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu weryfikacja funkcji budynku określonej w ewidencji gruntów jako handlowo-usługowa, dokonana na podstawie posiadanych przez organ danych, stanowi akt wiedzy i nie przekracza kompetencji organu w procedurze wydawania zaświadczenia. Liczba i charakter lokali znajdujących się w obiekcie nie jest kwestią prawa lecz faktu i nie jest kwestią sporną. Dane te wynikają z kartoteki budynku i kartoteki lokali, a więc z dokumentów będących w posiadaniu organu. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji nie występuje też brak zgodności między danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i innymi danymi, na podstawie których możliwe jest potwierdzenie przekształcenia gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym skarżącej kasacyjnie.

Stworzona na potrzeby ustawy przekształceniowej definicja "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" nie wyklucza pełnienia przez posadowiony na nim budynek jednocześnie dwóch funkcji - mieszkalnej i usługowej czy handlowej. Istotna jest tu wyłącznie liczba poszczególnych rodzajów lokali.

W tym stanie rzeczy, słuszny jest również zarzut braku pełnego rozpoznania sprawy przez organy, bowiem w istocie nie dokonały one analizy posiadanych danych, w oparciu o które można by wydać wnioskowane zaświadczenie.
piotrusb

Link:
BBcode:
HTML:
Schowaj odnośniki
Pokaż odnośniki do wpisu

ODPOWIEDZ
  • Podobne tematy
    Odpowiedzi
    Odsłony
    Ostatni post

Wróć do „Orzecznictwo sądów administracyjnych”